Marcin Waszak z Forum Idei Fundacji Batorego, jeden z czołowych ekspertów od whistleblowingu w Polsce używa niezwykle trafnego terminu „troskliwy obywatel” definiując kim jest sygnalista. Należy podkreślić, że w terminie „whistleblowing” oraz przyjętym powszechnie w literaturze przedmiotu jego polskim odpowiedniku w postaci „sygnalizowania” mieszają się dwie skrajności. Z jednej strony można uznać, że w pojęciu tym dominuje czynnik, który możemy oznaczyć, jako „donosicielstwo”, a z drugiej, możemy akcentować „ostrzeganie”. Owo dmuchanie w gwizdek, bo tak wypada najprościej przełożyć wprost angielski termin „whistleblowing”, posiada zatem w sobie na tyle rozległą treść, że każdy, w zależności od punktu widzenia, dostrzeże w nim każde ze wskazanych wyżej znaczeń.
W literaturze przedmiotu whistleblowing zestawiany jest często z towarzyszącym górnikom w dawnych kopalniach kanarkiem, którego słabość stanowi oznakę śmiertelnego, aczkolwiek nie dostrzegalnego na pierwszy rzut oka zagrożenia. Innymi słowy, sygnalizowanie powinno przede wszystkim stanowić właśnie element ostrzegający organizację przed zachodzącymi wewnątrz niej niekorzystnymi procesami, które mogą ją zniszczyć lub osłabić.
Takie rozumienie terminu „whistleblowing” lub „sygnalizowanie”, jest nam jako 4integrity, bliskie, ponieważ , koncentrujemy się przede wszystkim na pomocy organizacjom, w tym przedsiębiorcom przy dostosowaniu się do nowych rozwiązań prawnych, poprzez zapewnienie im funkcjonalnego, skutecznego i przyjaznego narzędzia do obsługi zgłoszeń sygnalistów. Jednocześnie, nie oznacza to, że prawa sygnalistów należy stawiać na drugim planie. Wręcz przeciwnie, należy organizacjom uzmysławiać, że to właśnie owi sygnaliści, wzorem owego kanarka, będą stanowili o powodzeniu całego procesu.
Czy sygnalistów należy się bać?
Nie należy się obawiać, że ich działalność będzie stanowiła zagrożenie dla organizacji, bowiem zgłoszenia składane nie w „dobrej wierze” nie będą podlegały ochronie, a ponadto kierownicy organizacji, właśnie dzięki aktywności sygnalistów, będą mieli wzgląd w rzeczywisty stan procesów zachodzących wewnątrz niej, w związku z czym zapewniona im będzie możliwość podejmowania stanowczych kroków, zanim problem stanie się dla funkcjonowania organizacji niebezpieczny.
Czy zatem dążenie do zestawienia ze sobą interesów pracodawców oraz interesów pracowników w kierunku poszukiwania rozwiązań przydatnych dla obu tych grup, o pozornie rozbieżnych interesach w procesie whistleblowingu jest możliwe? Uważamy, że tak.
Pojęcie whistleblowingu można też ująć od strony wartości, których ochrona stoi u podstaw regulacji Dyrektywy.
Dlaczego ochrona sygnalistów jest tak ważna dla europejskiego prawodawcy?
Pierwsza grupa tych wartości odnosi się do ochrony rynku lub ochrony organizacji przed korupcją. Kwestia ta została szeroko przedstawiona w treści preambuły Dyrektywy i przenika przez poszczególne rozwiązania zamieszczone w części Dyrektywy o charakterze stricte normatywnym.
Z zagadnieniem tym wiąże się bezpośrednio kwestia ochrony europejskich środków publicznych, bowiem w dobie ich masowego wykorzystywania jako narzędzia inwestycyjnego dla kluczowych obszarów gospodarczych, społecznych lub kulturalnych, konieczne jest zapewnienie ich rzetelnego i zgodnego z przeznaczeniem wykorzystania. Dyrektywa wiele miejsca poświęca również temu zagadnieniu, zarówno w preambule, jak też części normatywnej.
W kolejnym punkcie należy wskazać, chociaż właściwie jest to najszerszy zakres, obejmujący również obie podniesione wyżej wartości, że u podstaw unormowań Dyrektywy leży ochrona prawa UE jako całości. W tym kontekście, jej postanowienia powinny stać na straży wszelkich wspólnych norm prawnych, w tym np. w zakresie prawa pracy. Tę dziedzinę należy wyróżnić o tyle, że właśnie wśród pracowników różnych organizacji będziemy odnajdowali największą liczbę sygnalistów, wobec czego ich ochrona w zakresie prawa pracy stanowi jeden z głównych przedmiotów zainteresowania Dyrektywy. Niemniej, należy również podkreślić, że transparentność przy udzielaniu zamówień publicznych również stanowi jedną z głównych płaszczyzn zainteresowania Dyrektywy. Oczywiście, jeżeli zestawimy wskazane wyżej elementy, dostrzeżemy, że zachodzą one na siebie, nie można bowiem np. mówić o ochronie środków publicznych bez zapewnienia wsparcia sygnalistom i to nie tylko w ramach umożliwienia im zgłaszania nieprawidłowości, ale również w zakresie prawa pracy, które ma chronić ich przez nieuprawnionymi środkami odwetowymi. Takie wsparcie uzyskują oni również na gruncie prawa karnego oraz cywilnego w zakresie możliwości dochodzenia roszczeń odszkodowawczych. Dyrektywa tworzy zatem koherentny, spójny system, zestawiony w instytucję „ochrony sygnalistów”.
Korzyści z sygnalizowania
Ochrona sygnalistów nie poprzestaje jedynie na wskazywaniu zagrożeń oraz zwalczaniu ich lub zapobieganiu im. Zarówno w treści przepisów i preambuły Dyrektywy, jak też w literaturze przedmiotu podnosi się, że ochrona sygnalistów niesie za sobą szereg korzystnych zjawisk dla organizacji publicznych i przedsiębiorców, które można zbiorczo określić jako „polepszenie jakości funkcjonowania organizacji”. Przedstawmy dla przykładu niektóre aspekty tej pozytywnej dla organizacji cechy whistleblowingu:
- sygnalizowanie może powstrzymywać niekorzystne w strukturze przedsiębiorstwa, o których kadra zarządzająca może nawet nie wiedzieć; wzmiankowaliśmy już o tym wcześniej;
- sygnalizowanie może stanowić element zaangażowania pracowników w funkcjonowanie przedsiębiorstwa;
- sygnalizowanie może też, poprzez procedury zgłoszeń wewnętrznych, stanowić o tym, że wiele niekorzystnych zjawisk zostanie rozstrzygniętych w ramach struktur wewnętrznych przedsiębiorstwa;
- sygnalizowanie podnosi motywację, etos pracy, gruntuje potrzebę rzetelności, zaspokaja potrzebę sprawiedliwości, kształtuje pobudki altruistyczne;
- sygnalizowanie wspiera potrzebę sprawiedliwości, ochrony dobra publicznego;
- sygnalizowanie może też wynikać z obawy o zostanie posądzonym o współudział czy współodpowiedzialność w jakichś niewłaściwych procesach, a więc pełni funkcję ochronną dla osoby będącej lub czującej się niewinną;
Należy przy tym podkreślić, że w literaturze przytacza się badania, zgodnie z którymi aż 82% sygnalistów korzystało z wewnętrznej procedury dokonywania zgłoszeń, a jedynie 18% sygnalistów podjęło się dokonywania zawiadomień w instytucjach zewnętrznych. Świadczy to o tym, że sygnalizowanie stanowi bardzo korzystne dla organizacji zjawisko, pogłębiające zaufanie do jej struktur i w pewnej mierze zabezpieczające ją przed wypływaniem na zewnątrz informacji o zachodzących w niej negatywnych procesach, co w praktyce mogłoby znacząco podważyć zaufanie do niej na rynku i narazić na poważne straty nie tylko wizerunkowe, ale też materialne, finansowe.
Obowiązki pracodawcy w świetle nowych przepisów o sygnalistach
W świetle bliskiej już konieczności wdrożenia Dyrektywy unijnej o sygnalistach, należy podnieść jeszcze jedną istotną kwestię, która w sposób rewolucyjny zmieni sposób rozstrzygania ewentualnych sporów pomiędzy pracodawcą a sygnalistą w zakresie dokonywania zgłoszeń. Otóż Dyrektywa zawiera rozwiązania, które już były wcześniej postulowane oraz obecne w treści rekomendacji Rady Europy 1729 z 2010 roku o ochronie sygnalistów, zgodnie z którymi to na pracodawcy powinien spoczywać ciężar wykazania, że jakiekolwiek niekorzystne wobec sygnalisty decyzje były motywowane innymi przyczynami niż sygnalizowanie nieprawidłowości. Nadto, Dyrektywa wprowadza zasadę domniemania prawdziwości zgłoszenia sygnalisty.
Pierwsza, ze wskazanych wyżej kwestii odnosi się bezpośrednio do ochrony samego sygnalisty przed działaniami odwetowymi.
Natomiast druga kwestia odnosi się do samego już zgłoszenia, które w świetle domniemania prawdziwości zamieszczonych w nim informacji, zasługuje a priori na taki przymiot i będzie mogło zostać ewentualnie obalone albo w zakresie postępowania prowadzonego w ramach procedur wewnętrznych, albo procedur zewnętrznych, np. w sądzie.
Rzuca się w oczy przeniesienie w tych kwestiach ciężaru dowodowego na organizację, której dotyczy zgłoszenie, przez co będzie ona musiała przede wszystkim sprawę dogłębnie i rzetelnie zbadać, aby móc podjąć skuteczną obronę. Takie określenie „ról procesowych” jest cechą charakterystyczną rozwiązań dla sygnalistów i tworzy nową jakość w relacjach pomiędzy organizacją, a pracownikiem, będącym jednocześnie sygnalistą.
Autor:
Radca prawny Marcin Kulig